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政府数据体内循坏的“孤岛现象”破冰,上海出台全国首部公共数据

来源:三海信息门户网  发布时间:2019-11-01 19:03:12  阅读:1123

数据共享和数据开放是公共数据载体的两个轮子和鸟的翅膀。

《道德经》说,“世界是困难的,做起来容易;世界上的大事必须做得细致。”公共数据的共享和开放属于这一类。

大数据被称为“21世纪的石油”。其中,大量公共数据是指政府拥有的各种数据资源。如何在政府内部共享数据以形成一个全面的政府,以及如何向社会开放数据以促进经济和社会发展,确实是一个宏大的命题。

如果政府不共享数据,管理效率就会因数据量小而受损,如果数据量大则会导致一场可怕的悲剧。

2015年8月12日,天津港发生巨大爆炸,立即造成100多名消防官兵死亡,这是一次火灾安全事故中伤亡人数第二大悲剧(第一次是美国911恐怖袭击)。这个教训是极其痛苦的:只要港口、运输、安全监管、消防等许多学科能够向走出警察队伍的消防官兵透露,港口堆放着几十吨硝酸铵和氢化钠等危险化学品。消防官兵到达现场时可以用泡沫灭火,而不是用水灭火,从而避免了剧烈化学反应的悲剧。正如国务院在“8·12”天津港特大爆炸事件调查报告中指出的那样,“缺乏统一的危险化学品信息管理平台,各部门之间沟通不畅,信息共享不畅是事故的主要教训之一……”

尹健就在不远处。斯里兰卡安全监管部门正在修订《上海市危险化学品管理办法》。2016年8月,该部的条例获得通过,明确规定必须建立危险化学品监管信息交流平台。安全监管部门和公安、交通、海事、质量技术监督、环保、工商等行业系统管理部门应当将日常监管中有关危险化学品生产、经营、储存、使用、运输和处置的相关信息实时输入监管信息系统。上海率先建立了危险化学品信息共享系统。

从那以后,上海做出了新的努力。市政府办公厅、市经济和信息化委员会发布了《上海市公共数据和一网通办公室管理办法》,自2018年11月1日起施行。该法明确规定,公共管理机构和服务机构之间共享公共数据应基于共享原则,不得有任何例外,公共数据应免费共享。

2019年6月,国务院召开常务会议,明确要求推进“互联网监管”,利用大数据等技术对违法行为进行早期发现、预警和早期处置,提高监管的及时性、准确性和有效性。

数据共享和数据开放是政府公共数据载体的两个轮子和鸟的翅膀。

日前,《上海市公共数据公开管理办法》已经市政府常务会议审议通过,将于2019年10月1日起施行。

消防栓的采用给我们的启示——把皇冠上的珍珠还给市场

什么是数据公开?2006年,英国《卫报》发表了一篇题为《把王冠上的珍珠还给我们》的文章,该文章拉开了英国数据开放运动的序幕。作者将公共数据与“皇冠上的珍珠”进行了比较,以突出它所孕育的价值。之所以称之为“还给我们”,是因为这些数据是在政府的行政管理和公共服务中形成的,是在政府、企业和公众的互动中积累起来的。开放这些数据不仅有利于提高政府自身的治理能力和水平,更重要的是,它将为数字经济的发展提供“原材料”,释放巨大的经济和社会效益。

随着大数据时代的到来,基于数据挖掘和分析的应用领域和场景往往会产生更加准确和意想不到的结果,其价值往往会颠覆传统认知。

以下是一些例子:

为什么许多购买紧身衣的人很快就会购买新的手机屏幕?乍看之下,这个问题没什么大不了的,但一些互联网公司通过长期的数据积累研究发现,购买紧身衣的人经常把手机掉到地上,导致屏幕破碎,因为他们不能把手机放在贴身的口袋里。因此,大数据显示,最近购买紧身衣的人很有可能在未来购买新的手机屏幕。

在另一个广为流传的例子中,一名美国男性顾客抱怨一家超市连锁店,说它应该把婴儿和孕妇服装的优惠券寄给他的高中女儿。有必要鼓励未成年人怀孕吗?一周后,这个男人再次打电话到超市向超市郑重道歉,因为他发现他女儿真的怀孕了。原来超市发现她的女儿买了带香味的湿纸巾和镁强化复合维生素片。大数据显示,购买这两种产品的孕妇比例非常高。这些例子引发了一个笑话:一家公司的董事会高级管理人员正在开会,一名高级管理人员的手机突然推出防盗产品广告。高管们立即起身休假,认为他们的家可能被偷了,所以他们不得不立即回去查看。

在大数据时代,重点是相关性,而不是因果关系。例如,中国的一个县政府发现,最近从药店购买感冒药的人数显著增加,并持续了几天。因此,它预测了流感爆发的可能性,然后采取了有针对性的预防措施...

从上述例子中不难看出,数据在经济和社会生活中发挥着重要作用。但是,如果数据挖掘和分析由政府完成,由于时间和精力、明显的激励不足等原因,效果会大大降低。相反,如果公共数据能够在专业人员和市场力量的帮助下对外开放,这些数据在行政管理、公共服务、市场推广、科学研究等方面的巨大价值就会显现出来。会被发现。

例如,美国的波士顿位于美国东北部。路边消防栓在冬天经常被大雪覆盖,不容易被发现。一旦发生火灾,很容易延误救援。波士顿已经公布了该市13000个消防栓的位置数据。一些社会组织开发了一个名为“消防栓的采用(Acceptance of Fire Taxels)”的应用程序,可以显示消防栓的位置信息,并监控消防栓的动态。市民可以申请“领养”一个或多个消防栓,并给它们命名。一旦消防栓被雪掩埋,它的主人会收到一个手机信息,去清除消防栓周围的雪。

这种模式改变了过去低效的政府管理模式。通过数据开放,动员公众以公共利益和有趣的方式参与城市治理。另一个例子是,一些数据用户开发了基于来自美国运输统计部、联邦航空管理局运输控制中心、美国气象局和飞行运行信息网站的数据的航班延误预测系统,可以提前通知用户来自航空公司的正式通知,预测结果与实际情况几乎相同。这种应用软件可以帮助乘客合理安排旅行时间,保险公司也可以设计合适的保险产品,航空公司可以合理分配运力,缓解乘客滞留情况,提高航班准点。

这一切都很美。政府所做的是公开相关数据。

基于同样的理念,上海经济信息委员会主办的数据开放创新应用大赛(soda)也产生了许多优秀的应用案例。这种竞争被称为苏打水,因为一方面,它的英文缩写恰好是苏打水(上海开放数据应用程序),另一方面,它也暗示着城市数据就像瓶子里的苏打水,看起来很安静,但含有无限的能量。一旦数据被打开,就像苏打水被打开一样,数据的价值会像气泡一样被释放,产生更多的应用价值。以一个数据竞赛为例:一个数据利用团队利用交通部开放的道路交通数据开发了一个叫做反向闹钟的应用程序。设计思想是预测道路交通状况,逆向引入合理的出行时间,逆向引入合适的唤醒时间,自动设置闹钟提醒,建立新的出行规划模式,实现为居民提供出行规划的服务系统。

他山之石:国外数据开放的立法和政策

世界上所有的事情说起来容易做起来难,数据是开放的。谁将公开公共数据?给谁?对什么开放?谁将对开放错误数据造成的损失负责?

只有通过制定好的法律,我们才能寻求善政。

美国政府的数据开放政策始于2009年,当时奥巴马总统发布了一份主题为“透明和开放的政府”的备忘录,要求“政府数据最大限度地向公众和创新型公司开放”这是奥巴马上任以来签署的第一份备忘录。同年颁布的《开放政府指令》作为一项行政命令,向各级政府部门提出了具体的开放要求。从2011年到2012年,英国政府相继出台了开放数据的特殊政策,如“秋季开放数据申报措施的更多细节”和“开放数据白皮书:释放潜力”。2015年,《2015年公共部门信息再利用条例》将通过政府立法颁布。目的是促进公共机构的数据更容易重复使用,以发挥其政治、经济和社会效益。

在城市层面,纽约市通过地方立法、特别政策、行政指示等形式建立了相对完整的政府数据开放系统。2013年,纽约颁布了《数据开放法》,规定了公共数据集的可访问性、开放平台管理、法律责任、技术规范、机构责任等。

相关国际组织也在这方面发布了许多报告和准则。经济合作与发展组织(经合组织)指出,政府数据的开放价值体现在三个方面:第一,经济价值,这将推动经济发展;第二是社会价值,它有助于改善公共生活;第三是政治价值,它提高了政府的参与度和透明度。2007年,英国开放知识基金会下属的开放政府工作组提出了政府数据访问和开放的八项原则:完整性、原创性、及时性、可访问性、机器可读性、非歧视性(对所有主体一视同仁地开放)、非隐私性(数据是可用的,任何实体都无权拒绝他人使用)和免于授权(数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束)。

通过以上梳理,我们可以发现许多国家和政府机构越来越意识到政府数据开放的价值,加快数据开放已经成为大势所趋。政府将率先开放公共数据,引导数据在数字经济和公共服务中的深度整合和利用,这必将成为经济和社会发展的重要推动力。

然而,国家没有上层法律,每个地方也没有完整的单层法律。

上海数据开放立法即将出台

2018年10月,上海将举行第30届上海市长国际企业家咨询会议。许多著名的国际企业家在规划上海时,总是提出数据开放的理念和具体的政策建议。恩吉集团名誉主席杰拉尔·梅斯特尔(Geral mestre)在关于“更符合国际惯例的商业环境”的主旨发言中,分享了他基于“人人享有数据”这一重要国际实践经验的观点。他建议上海可以建立一个对所有人开放的开放数据系统,这样每个人都可以获得开放数据。特别是,通过特定的数据开放格式,政府信息可以以一种新的方式进行分析、重组和显示,这种方式可以被各种组织公开使用。开放数据可以由市政府推广。通过建立开放数据政策和加快数据开放,这将有助于企业界更快地使用大数据,进一步提高上海的创新能力。

国际企业家的建议与上海近年来公开数据的做法相吻合。上海是中国最早开始探索和实践公共数据开放的城市之一。早在2012年,上海就为全国省级政府建立了首个公共数据开放平台,并在分类开放、数据安全控制、多数据主体合作等领域开展了一系列工作。从2017年到2019年,根据复旦大学和国家信息中心数字中国研究所发布的中国地方政府数据开放报告,上海政府数据开放连续三年在省级政府中排名第一。评估报告从数据层、平台层、准备和利用层四个维度进行考察,综合分析了数据质量、数据量、数据覆盖名称、数据采集方法、数据利用、结果输出、法规政策、公共沟通等近20项指标的绩效。作为中国最权威的数据公开第三方评估报告,这一评估结果反映出上海在公共数据公开方面积累了丰富的经验,具有良好的立法基础。

即使从全球角度来看,上海的公共数据开放工作也非常出色。上海社会科学院信息研究所于2019年9月发布的《世界主要城市开放数据索引》(Open Data Index of the World main city),选取了世界上发展规模最大、城市级开放平台最多的27个城市。上海总体排名第五,仅次于首尔和纽约,但表现好于洛杉矶、东京、巴黎和新加坡。

在系统建设层面,2018年9月,上海市政府发布了《上海市公共数据和网通办公管理办法》(市政府令第9号)。这是上海发布的第一项关于公共数据的立法。它定义了公共数据集中统一管理的系统和机制。市大数据中心根据应用需求,集中统一管理各单位的公共数据,编制全市公共数据资源目录。明确数据收集要求,各单位应遵循合法、必要、适度的原则,收集目录范围内的公共数据;为加强质量管理,按照“谁收集,谁负责”和“谁检查,谁负责”的原则,收集单位和市主管部门应承担数据质量责任。公共数据管理立法的颁布和实施为公共数据的收集、治理和共享等数据管理活动提供了基本的法律基础,并为公共数据的开放奠定了更加坚实的基础。

根据国际企业家的建议,结合上海自身的实践和立法基础,上海开始考虑出台专门的立法来规范政府数据的公开。立法任务明确后,市经济和信息化委员会、市政府办公厅、市司法局和市大数据中心将组成联合立法起草小组。首先,我邀请在市长咨询会上提出建议的国际企业进一步了解他们的建议和要求。2018年12月26日下午,上海市司法局召开了上海市公开数据管理办法立法论坛。普华永道、达能集团、罗氏、诺华、迈耶保险、汇丰银行、欧莱雅等公司的相关人员提出了建议。

2019年1月16日,立法团队飞往贵州省,学习相关经验,贵州省被誉为“万物结合,智慧创造贵州”。在贵州,我们了解到贵州在各方面都做了很好的尝试,从精确分析贫困的原因,监测政府采购等公共资源配置中的异常行为,到政府部门共享数据以降低机构交易成本和向市场开放政府数据以帮助经济发展和社会进步,并赢得了党和国家最高领导人的批准和认可。中国国际大数据产业博览会已经连续举办了四届。习近平总书记发来贺信,李克强总理发表讲话。大数据治理已经成为贵州省的一张光明名片。同时,我们还对贵阳现代cbd办公楼中的一些数据驱动型企业进行了调查。从企业的介绍中,我们感觉到贵州省政府为促进数字产业的发展做出了巨大的努力。然而,我从来没有想到贵州省大数据发展局实际上在20世纪60年代就住在一栋旧住宅楼里,埋在街道中间。同一栋建筑,一半仍是住宅,另一半是政府办公楼,实在太接地了!我们开玩笑说,隔壁房子里烹饪的香味会飘到会场。我从事最先进行业的推广、指导和服务,但我非常低调。虽然它可能是一个临时住所,但它也让人感觉不同。事实上,贡献不能用外表来定义!为了公共利益,发自内心的真诚努力是最感人的!

经过半年多的研究、起草和咨询,应永市长于2019年8月29日以市长令的形式发布了《上海市公开数据开放暂行办法》。这是该国第一部专门规范公开数据的地方立法。

该方法是在2018年《上海市第一网通办公公共数据管理办法》的基础上深化和发展的。可以理解为上海第二季度的数据立法。这是一项以公开数据公开行为为调整对象的特殊立法。其内容涉及开放机制、平台建设、数据监管、数据利用、多重开放等方面,为数据开放行为建立了完整的系统链。

此外,特别值得一提的是,这项立法不仅在互联网上征求公众意见,还首次邀请了5名行业专家进入市政府参加市政府常务会议的审议。这是市政府常务会议首次公开审议。这不仅体现了政府开门听取意见的诚意,也反映了行政理念的深刻变化。

作为探索政府重大行政决策公开的一种尝试,制定一部规范数据公开的法律是完全恰当的。

[立法要点]

公开公共数据绝不等同于公开政府信息。

公共数据的公开性和政府信息之间是什么关系?这是立法起草过程中一直在辩论的一个关键问题。政府信息公开条例是否适用于公开数据的公开?公共数据和政府信息之间是什么关系?为了更好地解释这个问题,我们必须定义更基本的问题“什么是数据,什么是信息”。

数据和信息极其包容,在日常使用的不同环境中有不同的含义。从山峰和山谷的正面和侧面,从远处、近处、高处、低处可以看到庐山,庐山呈现出各种不同的面貌。不同的学科,如法律、管理和计算机科学,对数据和信息的定义不同。显然不可能为所有场景定义这两个术语。此时,立法者解释他们的目标是非常重要的。

从建立数据开放系统的立法目的来看,我们认为,公共数据开放中的所谓“数据”是指未经处理和解释的第一手原始记录,而“信息”更多的是指已经连接、处理或解释并赋予意义的产品。可以说,“数据”是原材料,是底层,反映了原始的特征;“信息”是用数据(如文档、图片等)处理的产品。,可以被人类直接识别。一般来说,数据指的是大米,而信息指的是各种加工产品,如白米、八宝粥和炒饭。

有鉴于此,政府信息公开与公共数据公开有以下区别:

首先,价值是不同的。政府信息公开的主要目的是保护公众的知情权和监督权,提高政府透明度,促进依法行政,注重其政治和行政价值。另一方面,公开数据强调公众对政府数据的使用,注重发挥政府数据的经济和社会价值,促进数字经济发展,建设智慧城市。简而言之,信息披露是1.0版,它满足了公众的基本知情权,而公共数据披露是2.0版,它解决了更好更快发展的问题。

第二,对象不同。政府信息公开停留在“信息”层面,而数据公开深入到“数据”层面,强调公开数据是原始的,而不是简单的统计结论。数据打开强调数据集的打开,数据集是数据的集合,通常以适合机器读取的特定文件格式出现。这一理解符合国家文件的精神。2017年5月,国务院办公厅发布的《政府信息系统集成与共享实施计划》指出,“政府部门和公共企事业单位的原始、机器可读、社会可重用数据集”应向公众开放,强调数据集的概念。

三是对象不同。信息公开的对

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